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Come riformare la macchina della Regione

L'inesorabile declino dello Stato. Il tentativo che mi propongo in questa breve relazione è di inserire la riflessione sulla Sardegna di oggi, in particolare quella sul suo modello istituzionale, nel più generale dibattito in atto sulle trasformazioni storiche delle istituzioni.

Parto da due presupposti, Il primo è che le scelte di insediamento territoriale delle imprese, in particolare delle imprese a valore strategico, sono determinate da una serie di valutazioni tra le quali l'efficienza delle pubbliche amministrazioni assume un peso predominante, addirittura superiore al peso rappresentato dal minore o maggiore livello della pressione fiscale. Il secondo presupposto è che ovunque nel mondo si pone una fortissima domanda di partecipazione dal basso, una domanda che sempre più entra il conflitto con l'assetto verticistico delle vecchie istituzioni e con la loro natura profondamente burocratica.

Da circa un ventennio negli Stati Uniti e altrove nel mondo è in atto una riflessione tra giuristi e studiosi delle istituzioni sulle trasformazioni in atto negli ordinamenti contemporanei ereditati dal XX secolo. Per gli Stati Uniti il riferimento d'obbligo è al giurista Richard Wright e alla sua scuola; per l'Italia soprattutto a Sabino Cassese. Entrambi questi studiosi hanno posto l'accento di recente su quello che potremmo definire come l'emergere dello "spazio giuridico globale". Per essere rapidi: l'economia mondiale attraversa profonde trasformazioni; i governi, locali e nazionali, stentano a controllare le rispettive economie; la produzione e i mercati assumono dimensioni sempre più extranazionali ed extralocali, cui corrispondono la dislocazione su scala mondiale delle imprese e la dimensione plurinazionale assunta dalle grandi istituzioni economiche.

Ne vengono discrasie profonde. Il reticolo segmentato dei confini nazionali, un tempo solida certezza della sovranità del potere statale, ne è di fatto sconvolto. Saltano le frontiere della conoscenza, dell'innovazione, dell'economia reale. Viviamo nella Rete. Come ha osservato con efficacia Enrico Moretti, in un recente libro intitolato in italiano La nuova geografia del lavoro, la Apple ha la sua testa pensante a Cupertino, nella Silicon Valley, ma produce i pezzi dei suoi computer a Singapore e li assembla in Cina, dove nuove, terrificanti città industriali come Shenzhen offrono manodopera a buon mercato per lavori puramente esecutivi. Intere regioni degli Stati Uniti un tempo cuore pulsante dell'economia industriale fordista vivono drammatici declini occupazionali, produttivi e culturali.

Per converso altre antiche periferie di quel grande Paese assurgono al ruolo guida in virtù della capacità di accumulare risorse innovative e di attrarre iniziativa imprenditoriale.

Sul piano istituzionale, che è quello che qui ci interessa, tutto ciò produce conseguenze profonde, destinate a manifestarsi con ancora maggior nettezza negli anni che verranno. Una di queste conseguenze, già visibile e studiata da molti punti di vista, è l'asimmetria istituzionale: la perdita del centro, o di quelli che erano un tempo i centri. In campo economico – come illustra ancora il libro di Moretti – è sufficiente l'accumularsi talvolta anche casuale di circostanze favorevoli (per lo più legate all'innovazione) perché una periferia storicamente confinata in quella dimensione diventi un centro, innescando un processo rapidissimo di concentrazione di risorse intellettuali, economiche, sociali.

Ne deriva anche una trasformazione dello Stato e degli enti che, in dimensione minore, puntano al monopolio del governo su scala territoriale. Gli Stati sono, nel mondo (utilizzo un libro appena uscito di Sabino Cassese) 193 (stando solo ai seggi dell'ONU), ma sono oggi caratterizzati da una molteplicità estrema di tipologie e soprattutto sono quasi tutti soggetti a una intensa fase di trasformazione. L'animale "Stato" è in evoluzione, e non sappiamo bene quale sarà la sua mutazione finale.

Wright ha per primo segnalato la moltiplicazione in atto di organismi ultrastatali a carattere settoriale dotati di influenza anche incisiva sulle politiche dei singoli Stati. Ha anche indicato la crescita impressionante delle organizzazioni non governative a dimensione planetaria, quella delle associazioni espresse su scala ultranazionale. Soggetti autonomi, o semi-autonomi, teste pensanti. Un inestricabile groviglio di poteri interagenti tra loro e con le stesse vecchie istituzioni statali governa (se così si può dire: ma il verbo non restituisce la natura strutturalmente caotica del fenomeno) il mondo contemporaneo.

Qual è la natura di questi nuovi poteri? Sono talvolta pubblici o spesso parapubblici, o partecipati dallo Stato o da più Stati, ma altre volte privati e ciononostante abilitati ad esercitare delicate funzioni che riguardano l'intera collettività. Funzioni pubbliche in mano a privati. Apparati pubblici che agiscono da privati. Il diritto amministrativo lascia campo al diritto privato. L'autorità, il comando unilaterale, alla contrattazione e alla mediazione plurilaterale. Sono spesso istituti anfibi, pubblici e privati insieme. Ad essi corrisponde la nascita di un diritto sovrastatale, costituito dal mix di istituti di provenienza diversa, da materiali tratti da tradizioni giuridiche in passato incomunicanti o contrapposte. Due studiosi americani hanno di recente segnalato come nel diritto di quel paese si innestino, nonostante le resistenze conservatrici e per effetto principalmente delle sentenze dei giudici, cospicui elementi di provenienza straniera. I giudici, in effetti, come in tutte le epoche di cambiamento, sono i battistrada di questi trapianti (lo si vede ormai con chiarezza nella giurisprudenza delle corti supreme). Le forme rigide, codificate, strutturate del diritto del Novecento cedono spesso il passo alla flessibilità di un diritto ricalcato sulla mediazione, flessibile e meno autoritario.
In ogni caso – e qui chiudo l'excursus – per dirla ancora con Cassese, lo Stato "non è più il protagonista assoluto della scena giuridica".

La Regione in mezzo al guado. Quale rilevanza ha tutto questo complesso fenomeno sulla riforma dei governi locali, in particolare dei governi a dimensione regionale? C'entra o no col nostro dibattito sardo?

Io credo che discutere stancamente di Regione sarda, di crisi e rilancio dell'autonomia come se fossimo ancora nel Novecento, o anche – come vedo va di moda – di sovranismo e indipendenza, senza chiarire l'orizzonte nel quale ci muoviamo, sia assolutamente inutile, ed anche – se permettete – dannoso.

In Sardegna, sin dai tempi della prima campagna elettorale di Renato Soru questi temi furono in parte intuiti, in parte inseriti nel progetto di riforma delle istituzioni regionali. Proprio qui, a Sassari, agì un piccolo gruppo di giuristi ed esperti delle istituzioni che concorsero a scrivere parte del primo programma di Soru. Si disse allora che la Regione avrebbe dovuto modellarsi nell'ambito di un articolato sistema delle autonomie, lasciando il primo, più immediato livello di intervento agli enti minori opportunamente anch'essi riformati e attestandosi su compiti eminentemente di programmazione e indirizzo. Si criticò il modello per assessorati (ministerialista) che la Regione sarda aveva ereditato nel 1948 dallo Stato centralista, e se ne auspicò una profonda riforma verso modelli puù moderni e consoni con compiti della nuova Regione, in particolare modelli – di disse allora – dipartimentali. Si denunciò la rigidità disfunzionale della organizzazione gerarchico-piramidale del personale e si progettò una redistribuzione delle funzioni a seconda degli obiettivi, con revisione profonda dei livelli interni e incisivi interventi sulla formazione del dipendente. Si immaginò, anche, un nuovo tipo di dirigente, più autonomo dall'assessore nella attuazione del programma, più indipendente dalla politica nella carriera e nella gestione.

Tutti questi punti, rimasti in gran parte inattuati, sia per la non sufficiente consapevolezza con la quale furono poi portati avanti, sia per le grandi resistenze politiche e burocratiche incontrate, soprattutto – io dico – per l'assoluta incapacità dei partiti che sostenevano la coalizione di farli propri, sono oggi più che mai attuali.

Specialmente oggi, vorrei dire, dopo che il centrodestra ha ricondotto in molti casi la situazione al punto di partenza se non più in basso: cresciuto il centralismo regionale verso gli enti minori, più radicale la separazione tra assessorati e l'assenza di coordinamento, più compressa l'autonomia della dirigenza, più forte e visibile l'invasione della politica in campo burocratico.

Eppure oggi più che mai la riforma è indilazionabile. E' anzi uno dei pilastri di qualunque linea di ripresa si voglia imprimere alla Sardegna dei prossimi anni.
Lo chiedono – prima ancora delle profonde trasformazioni illustrate all'inizio, sulla quali ritornerò tra breve – le recenti riforme nel bilancio dello Stato centrale, organizzato ormai per programmi e missioni: per il quale le competenze vanno allocate ad un solo livello del sistema (e non più come in passato frammentate e malamente sparse su vari livelli), il che implica da parte del livello destinatario una precisa responsabilità di attuazione; per il quale bilancio statale, specialmente, l'insieme della spesa (non importa a quale degli enti del sistema ne attribuita la responsabilità) dev'essere gestita secondo regole comuni, metodologie condivise, controlli incrociati, coerenza di obiettivi. Il tempo dell'ente periferico – sia pure la Regione a statuto speciale – padrona assoluta del proprio bilancio è finito, se non altro perché viviamo tutti (dallo Stato in giù) nei vincoli della finanza europea. Immaginare altrimenti, come se la Sardegna potesse agire nella rete globale con totale indipendenza (una piccola Mompracem finanziaria) è semplicemente fuori della realtà delle cose.

I paradossi del neo-centralismo finanziario. Di qui profondi mutamenti nei modelli amministrativi. Come ci ha ricordato Giorgio Macciotta, "nessun risanamento strutturale della finanza pubblica è possibile senza un processo di semplificazione istituzionale."

Ciò implica la fine della anomalia tutta italiana per la quale ad una prima svolta verso il protagonismo delle regioni e degli enti locali (parlo del Titolo V, pur con tutti i limiti che lo hanno caratterizzato e lo caratterizzano) ha fatto riscontro prima la confusione del progetto federalista del governo Berlusconi, poi per paradosso, dietro la spinta dell'Europa e forse anche strumentalizzandola ad altri fini, una tendenza alla sempre maggiore centralizzazione della spesa pubblica.
Macciotta ha evidenziato, sulla base della ricostruzione di una serie storica 1996-2005 ora completata sino a comprendere l'anno 2011, come l'inerzia nell'attuazione del Titolo V abbia accentuato "pericolosi squilibri". Riprendo le sue conclusioni: 1) non è vero, come una propaganda interessata ha a lungo predicato, che la spesa per il Mezzogiorno sia stata nel periodo considerato più alta di quella per il Centro-Nord (anzi, è vero il contrario); in particolare la spesa regionale e locale, che è quella che ci interessa, ha fatto registrare una dinamica più accentuata nelle regioni settentrionali; 2) anche la spesa primaria complessiva calcolata rispetto all'indice del PIL nominale nelle due aree vede il Centro-Nord di circa 4 punti in vantaggio sul Mezzogiorno; 3) sono cresciute in modo "abnorme" le spese per gli apparati amministrativi.

E in esse – nota Macciotta - "il dato più sorprendente è rappresentato dal ritmo di crescita della spesa delle amministrazioni centrali", il che significa – aggiungo io – che la parola d'ordine tanto conclamata del trasferimento verso il basso della erogazione della spesa non viene affatto rispettata.
Il Titolo V è rimasto, sotto questi profili (per altro decisivi), largamente per non dire interamente sulla carta. Si pone dunque – e dovrebbe diventare parte fondante di una proposta politica riformatrice – il tema della sua attuazione, in particolare dell'art. 119. Occorre dunque porre in cima al programma del centrosinistra a) la distinzione dei ruoli tra i diversi livelli di governo (una necessaria ritirata dello Stato dall'esercizio diretto della spesa); b) una cooperazione coordinata tra quegli stessi livelli; c) un sistema di regole chiaro che attribuisca le responsabilità e garantisca la valutazione dei risultati.

Il discorso vale in generale ma può essere applicato, senza troppe determinazioni, anche all'apparato regionale sardo.

Sul quale dobbiamo tenere presente tre importanti elementi specifici: l'origine (nasce prima, nel 1949, in un'epica di ministerialismo dominante, con il meccanismo perverso dei "comandi" dei dipendenti statali e la mutuazione passiva delle regole ministeriali); l'evoluzione a ridosso della politica, in un contesto come quello degli anni Cinquanta privo di regole e garanzie (è infatti subito fortemente contaminato dalla politica: un dato interessante al riguardo – ecco un altro elemento che potrebbe costituire oggetto di comparazione – è l'elevato numero di esponenti della classe politica regionale direttamente provenienti dall'impiego in Regione); la costante capacità della dirigenza di incidere sulla normativa che la riguarda (vicinissima al legislatore regionale, la dirigenza spesso, nelle varie epoche, lo condiziona).

Quale Regione nella Rete globale? La domanda che mi vorrei porre, in conclusione, è la seguente: che tipo di modello amministrativo è adatto a rispondere, al centro come in periferia, alle esigenze di un Paese come il nostro in questa determinata fase storica? Quale amministrazione, insomma, per la Regione sarda del futuro?

So che la domanda richiederebbe risposte ben più articolate di quella che mi accingo a dare, ma conto sulla natura per così dire di cantiere del nostro seminario di oggi.

Io risponderei così: occorre un'amministrazione semplificata, rapida, flessibile. Il contrario esatto di quella che sinora è stata l'amministrazione regionale sarda.
Naturalmente realizzare una simile, radicale riforma non è facile. Diffiderei dalla semplificazione in uso nei media, che trova corrispettivo nella genericità dei programmi agitati dai partiti politici e dai ministri che si sono succeduti alla Funzione pubblica.

Di recente Giuliano Amato, intervenendo sul "Sole 24 ore", ci ha ricordato come a volte le procedure sono complesse perché complessa è la platea degli interessi che vi hanno accesso, molteplici i livelli di governo investiti, plurimi i titolari di interessi con diritto (diritto, da rispettarsi quindi) di farsi valere. E' la condizione in cui viviamo: quella delle società complesse e frantumate. Occorre tenerne conto.

Che fare, allora?   Ho citato Amato, perché è alla sua autorità che vorrei appoggiarmi in questa conclusione (provvisoria) del discorso.
"Il tema – è ancora Amato che parla -  è come gestire la varietà degli interessi pubblici, senza tagli impossibili e deroghe, ma anche senza trovarsi nell'inferno di un labirinto in cui tutti giocano a domino, perché vi sono troppe strade che si incrociano e chiunque si incontri sbarra la strada agli altri".

L'ipotesi è quella di estendere e sperimentare più diffusamente il modello della amministrazione di missione, di derivazione francese ma non solo, "che raccoglie attorno a un medesimo progetto le diverse istanze, rese tutte corresponsabili della sua realizzazione" (cooperazione, dunque, e non reciproca interdizione). L'autorità in capo alla missione "non taglia e non deroga, ma impone il rispetto del gioco".

In Italia questo modello è stato sperimentato. In piccolo, ad esempio per le celebrazioni dei 150 anni dell'unità d'Italia (ambito nel quale lo stesso Amato ha avuto parte predominante). Sempre in piccolo nella recentissima formulazione del ruolo del Direttore generale di progetto istituito per la Grande Pompei. La sostanza – in entrambi i casi - "è quella della missione, che mette insieme poteri di coordinamento, poteri istruttori e poteri di gestione, facendoli confluire in procedure uniche e in canali di responsabilità anch'essi convergenti".

Ma esistono altri esempi più remoti sebbene isolati che non sarebbe difficile rintracciare nella storia amministrativa del Novecento, come quelli legati all'intervento straordinario nel Sud o quelli dell'amministrazione speciale per le grandi emergenze e catastrofi naturali, o quelle infine delle amministrazioni civili in tempo di guerra.

Oggi però il tema di impone dappertutto. Chi frequenta la letteratura internazionale sulla riforma amministrativa sa che ovunque nel mondo è in atto un ripensamento dei modelli organizzativi ereditati dal secolo che si è appena chiuso. Ovunque ci si interroga sugli sviluppi che impone l'avvento del nuovo assetto reticolare della conoscenza e dei saperi, il tramonto degli schemi gerarchici e ad albero che sinora sono stati il nostro riferimento sicuro, l'avvento di forme orizzontali di trasmissione caratterizzate dal fattore nuovo della instantaneità (e abbattimento dei limiti del tempo e dello spazio) e della provvisorietà.

Ha che fare tutto questo con la riforma dell'amministrazione, anche di quella regionale? Io penso di sì. Penso da tempo, ad esempio, alla Regione non da sola ma partecipe di un sistema  nel quale agiscano enti minori a più ristretta rappresentanza territoriale, ma anche enti senza territorio (come ad esempio le università), ed altri soggetti pubblici e privati ognuno caratterizzato da precise funzioni particolari. Legati da una serie di connessioni (uso appositamente questo sostantivo in luogo del vecchio e inutile concetto di coordinamento), trovando forme più flessibili e al tempo stesso più incisive di organizzazione interna.

In quel contesto la Regione non solo dovrebbe organizzare il suo apparato per missioni, ma potrebbe, nel contempo, attraverso la sua legislazione di settore assegnare competenze e risorse agli enti infraregionali, sollecitandoli perché si uniformino agli stessi moduli organizzativi.
Non so dire come tutto questo possa tradursi in politiche di riforma amministrativa. Ma ho l'impressione però che un'epoca sia finita. E che occorra orientarsi in un contesto radicalmente nuovo.

* Relazione svolta in occasione dell'incontro-dibattito organizzato dal Partito Democratico sul tema "Le istituzioni per lo sviluppo e i diritti", Sassari (29 novembre 2013)