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L’attualità di Nino Carrus

Anche nella costruzione del secondo volume degli interventi parlamentari di Nino Carrus mi ha colpito constatare che molti dei problemi che Nino affronta sono ancora attuali. Molti di quei problemi si sono anzi drammaticamente aggravati.

Pensiamo soltanto alla situazione della finanza pubblica e più in generale alla possibilità di orientare attraverso la manovra pubblica (che è sempre una combinazione di risorse e di politiche) lo sviluppo della società. È possibile operare una periodizzazione dell'impegno parlamentare di Nino su questo tema: c'è una prima fase (tra il 1983 e il 1989) nella quale il debito cresce rapidamente sino a superare il valore nominale del PIL. Poi, anche in concomitanza con la negoziazione degli accordi di Maastricht per la costruzione della moneta unica, la presa di coscienza della impraticabilità di quella politica e l'inizio di un faticoso, e contradditorio, processo di risanamento, malgrado, per il trascinamento delle politicghe precedenti, proprio in quegli anni il debito superasse il 120% del valore nominale del PIL. 

È la discussione ancora oggi in corso sul rapporto tra rigore e sviluppo.

Nino ha molto chiara l'esigenza di politiche di risanamento. Ma è forte in tutti i suoi interventi la consapevolezza che un'arida applicazione di criteri algebrici non può sostituire la politica economica e la valutazione delle conseguenze sociali e politiche delle diverse tipologie di interventi necessari per riportare la finanza pubblica sotto controllo.

Non si tratta di un modo per eludere, opportunisticamente, il tema del rigore che Nino colloca nel quadro di un processo di gestione non furbesca dell'articolo 81 della Costituzione. "La nostra Costituzione – dice il 26 novembre del 1986 - ci impone di individuare le fonti di copertura allorquando queste sono connesse con il prelievo fiscale. Ma non ci impone di individuare le forme di copertura allorquando (come avviene nel nostro paese più abbondantemente rispetto ad altri paesi di democrazia occidentale) si determina il ricorso al debito pubblico. ... [che], altro non è che fiscalità differita, che caricare sulle generazioni future il prelievo fiscale per pagare le scadenze di quel debito pubblico. Quindi il nostro sistema costituzionale, il nostro articolo 81, si preoccupano della fiscalità attuale ma non di quella futura connessa con l'ammortamento del debito pubblico. Ciò significa che al legislatore costituzionale, nell'ipotesi di copertura delle spese, sfuggì la dimensione del tempo."

Equità fiscale
Ma non si preoccupa solo del futuro. Occorre guardare anche al presente, alle conseguenze immediate delle singole misure di intervento sul prelievo e sulla spesa. E il 5 aprile 1989 rende espliciti quelli che, per lui, sono i vincoli politici e sociali di ogni manovra di risanamento, funzionale a garantire lo sviluppo equilibrato di una società moderna: "l'equità fiscale, che è necessario conservare pur nel processo di accrescimento della pressione tributaria; il mantenimento dello Stato sociale, pur intraprendendo la strada volta a tagliare assistenzialismo e spreco; la necessità di sostenere, con trasferimenti dello Stato alle imprese e alle famiglie, attività produttive compatibili con un alto livello di crescita."

Se guardiamo alla situazione di oggi la situazione non è molto diversa, ... se non in peggio.

Il debito supera ancora in valore il 120% del PIL. Uno degli spazi che nel passato ci veniva dalla furbesca utilizzazione del combinato disposto dell'inflazione e della svalutazione competitiva ci è precluso dall'integrazione europea e dall'introduzione dell'euro. Il valore del debito non è più riducibile con la svalutazione ed il fatto che il suo costo sia pericolosamente superiore a quello dei paesi nostri concorrenti rappresenta per le imprese italiane un onere ben più stringente del costo e della flessibilità del lavoro.

L'esigenza di procedere lungo la strada del risanamento è difficilmente discutibile ma, in un paese nel quale, per il secondo anno consecutivo, nel 2012, si è registrata la riduzione dei consumi alimentari e nel quale lavoratori dipendenti e pensionati versano oltre l'80% dell'imposta sui redditi, non meno discutibile è l'esigenza di intervenire per garantire un maggior reddito disponibile alle famiglie con capo famiglia lavoratore dipendente o pensionato. Ma non si tratta solo di garantire interventi ... compassionevoli. La teoria economica ci dice che proprio da queste famiglie viene la maggiore propensione al consumo e la statistica economica ci dice che in tutti questi anni il basso livello della crescita italiana è stato determinato dalla dinamica bassa o addirittura negativa dei consumi delle famiglie.

Sostegno alle attività produttive
Sono esattamente i tre problemi (equità sociale delle politiche fiscali, salvaguardia dello stato sociale, necessità di sostenere le attività produttive) che Nino Carrus indicava tra i cardini di una corretta politica di risanamento.
In questa prospettiva è corretto destinare risorse (4 miliardi di euro) alla totale eliminazione dell'IMU sulla prima casa?
La risposta viene dai numeri:

• Hanno pagato IMU perimmobili adibiti a prima casa circa 18 su quasi 26 milioni di contribuenti
• Circa il circa un terzo dei contribuenti non ha, quindi, pagato nulla di IMU perché non proprietari o perchè il combinato disposto del valore delle rendite e dell'ammontare delle detrazioni era pari o inferiore a zero;
• Tra i dichiaranti il 50,4% dei versamenti (35%dei contribuenti) ha pagato meno di 150 euro.
• Oltre il 55% del gettito viene dal 15% dei contribuenti.

Si può pensare rimborsando al massimo 10 euro al mese a più di due terzi delle famiglie italiane di alleviare le sofferenze sociali e di garantire la ripresa dei consumi azzerando questo tributo?

O sarebbe più utile, come concordemente sostengono sindacati dei lavoratori e imprenditori, utilizzare le risorse per ridurre il prelievo fiscale sui redditi più bassi, per evitare l'aumento dell'IVA, per risolvere i problemi dei cosiddetti "esodati"?

Poitiche a sostegno del Mezzogiorno
Un secondo problema che emerge con chiarezza dagli interventi contenuti nel volume è quello delle politiche per il Mezzogiorno e del loro rapporto con la responsabilità delle classi dirigenti locali.

All'origine della Repubblica era convinzione comune che la sola azione del mercato non avrebbe corretto le distorsioni tra Nord e Sud, in tempi compatibili con le aspettative suscitate dalla nuova situazione politica. Si attivarono strumenti straordinari. Carrus, però, operò in Parlamento in una fase nella quale, come si dice, la Cassa aveva esaurito la spinta propulsiva.

A metà degli anni '70 si era tentato un coordinamento dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno con l'azione delle Regioni ma il tentativo non aveva dato frutti positivi per lo squilibrio tra i mezzi limitati delle Regioni e quelli dell'intervento straordinario, gestiti con una logica centralistica.

Alla scadenza della legge del 1976 si apre la discussione sulle regole del nuovo intervento. Era chiaro che nessuna legge avrebbe potuto prescindere dal nuovo assetto istituzionale. Questo era un terreno omogeneo al'ispirazione di Carrus, alla sua formazione regionalista.

Per lui "pensare che tutti gli strumenti per lo sviluppo del Mezzogiorno possano essere esauriti dall'intervento straordinario era uno sbaglio che non si doveva commettere.

La povertà del dibattito non sta tanto nella quantità degli interventi, perché anzi ve ne sono stati parecchi, quanto nella loro qualità." E ricorda come non per "caso fortuito il divario tra nord e sud, cioè l'accentuazione della struttura dualistica del nostro sistema produttivo e dell'intera società civile, si sia accentuato a partire dal 1973, cioè dal manifestarsi di quella crisi economica che ha investito, al pari di tutte le altre economie capitalistiche industrializzate, anche il nostro paese."
Decisivo gli pare, dunque, nell'impianto della nuova legge, soprattutto il fatto che "lo strumento fondamentale della programmazione, (sia) diventato uno strumento ordinario. Affidare al CIPE la capacità decisionale significa spostare l'asse decisionale e riportarlo al centro della politica economica nazionale, riconoscendo così che il problema del Mezzogiorno è questione nazionale anche negli strumenti utilizzati".

Espressione di una simile "ordinarizzazione" degli strumenti dell'intervento straordinario è anche l'interpretazione che Carrus fornisce circa il ruolo da assegnare al fondo previsto dalla nuova legge. Per lui "il fondo deve essere mantenuto (e i lavori parlamentari, a suo parere, lo dovevano confermare) nella sua rigorosa funzione di sportello dell'intervento straordinario. ... non più un organismo straordinario centralizzato al di fuori, al tempo stesso, sia dello stato centrale ordinario sia dei soggetti come le regioni, i comuni e le grandi autonomie politiche del nostro paese, come era la Cassa per il Mezzogiorno. Il fondo deve essere un semplice sportello al servizio dell'amministrazione centrale (CIPE e ministeri) per quanto riguarda le questioni nazionali, nonché della nuova soggettualità politica che lo Stato regionalista ha messo in moto: le regioni e le autonomie, che sono un fatto importante, perché il nuovo intervento straordinario si colloca in una evoluzione (contraddittoria, certamente con ritardi, certamente con difficoltà) ma in una evoluzione nel senso della democratizzazione e della maggiore partecipazione dei soggetti alle scelte politiche del nostro paese. ... Si tratta di dire che il Parlamento ha scelto la strada del pluralismo istituzionale dell'intervento straordinario; che le regioni sono diventate lo strumento ordinario di tale intervento e che il CIPE assume soltanto il carico della centralità della questione rispetto alle grandi scelte del paese."

Autonomia finanziaria degli Enti locali
E questa convinzione che non sia possibile un serio sviluppo del Mezzogiorno senza uno scatto delle classi dirigenti meridionali emerge anche nella discussione su un altro tema quello della autonomia finanziaria degli Enti locali e delle Regioni.

In occasione della conversione in legge di un decreto che garantiva l'ennesimo ripianamento, a pie' di lista, dei debiti degli enti locali, lo giustificava con la motivazione che "è compito dello Stato contribuire al risanamento dei bilanci dissestati degli enti locali, che fino a questo momento hanno vissuto sulla base di una finanza derivata." Ma sottolineava che queste modalità di finanziamento hanno "portato alla mancanza di corrispondenza tra la responsabilità dei soggetti decentrati della spesa e quelli che invece impongono un determinato tributo al cittadino ed (hanno) causato una sperequazione tra le possibilità economiche dei singoli enti locali e le spese che questi ultimi hanno dovuto affrontare, sia per assolvere ad obblighi di legge sia per compiere autonome scelte." Insieme sottolineava l'importanza di alcune norme contenute nel decreto "che rappresentavano una svolta nell'ordinamento degli enti locali perché consentivano di passare da una finanza totalmente derivata ad una finanza parzialmente autonoma. Indubbiamente, - diceva - quello che stiamo prefigurando non sarà il regime definitivo dell'autonomia impositiva né questa la sistemazione finale dell'assetto finanziario degli enti locali. Ad esempio, le norme contenute nel provvedimento di riforma delle autonomie locali, tuttora all'esame dell'Assemblea (sarà la legge 142/90, Ndr), sono certamente più organiche; però è un importante passo avanti nella riforma delle autonomie locali il fatto che il Parlamento affronti il sistema di risanamento e le condizioni per introdurre principi di autonomia impositiva."

Anche in questo caso pensiamo alla discussione che dura ormai da oltre 10 anni sull'attuazione del Titolo V della II parte della Costituzione e, in particolare, alla attuazione del cruciale articolo 119 sulla "autonomia di entrata e di spesa".

La legge delega del 2009 dettava regole stringenti per il coinvolgimento di tutti i livelli di governo nella definizione delle linee guida della politica economico-finanziaria.
Basta rileggere l'articolo 5 della legge 42 del 2009 che assegna ad una commissione composta pariteticamente da rappresentanti del governo centrale e del sistema delle autonomie regionali e locali il compito di "concorrere alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per comparto, anche in relazione ai livelli di pressione fiscale e di indebitamento".

Chi meglio di un simile organismo avrebbe potuto definire, in un clima di leale cooperazione, le misure da assumere per tenere insieme risanamento, sviluppo ed equità sociale e territoriale?

Invece la scelta, confermata da tutti i governi centrali che si sono succeduti nel tempo, di decidere, senza coinvolgimenti degli altri livelli di governo, obiettivi e modalità per realizzarli, ha determinato, sostanzialmente, la deresponsabilizzazione di tutti e consente al Governo centrale di imputare la situazione di crisi alla irresponsabilità di Regioni ed Enti locali, al sistema delle autonomie di attribuire la crisi al mancato coinvolgimento, alle istituzioni del Centro Nord (nei cui territori la spesa pubblica è di 12.871 € pro capite) di lamentarsi degli eccessi di spesa pubblica nel Mezzogiorno (che ha un livello di 10.530 € pro capite) e a questi ultimi di dimenticare gli sprechi che, ad esempio in campo farmaceutico comportavano nel 2011 una spesa media pro capite di 181 € (con punte di 203 in Sardegna) contro i 159 € pro capite al Centro Nord.
Molti altri temi emergono dagli interventi pubblicati in questo volume, a partire dal decisivo ruolo dell'industria manifatturiera nello sviluppo del paese. Ma mi fermerei qui.

La politica come impegno collettvo
Vorrei concludere ringraziando la Fondazione Nino Carrus per avermi proposto questo lavoro che, non lo nascondo, in parallelo con la ricostruzione dell'impegno parlamentare di Nino, mi ha costretto a rivisitare un periodo importante della mia esperienza e di fare i conti con una fase complessa di scelte per il paese.

Non tutte le scelte di quella fase sono naturalmente positive. Emergono problemi e irrisolte contraddizioni ma emerge, insieme, la fiducia che dall'azione di soggetti collettivi, e dal loro limpido confronto, possano scaturire soluzioni positive per il paese.

Mi pare che questo oggi manchi e che per ricostruire un simile quadro di soggetti collettivi valga la pena di impegnarsi ancora.

* Intervento di Giorgio Macciotta svolto durante la presentazione del 2° volume su Nino Carrus